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政策建议专栏 | 推动我国区域创新、协同发展的相关建议
2018-08-31

  原创:集思广益的中国城市规划

  导读

  2017年11月18日-20日,2017中国城市规划年会在东莞举行,集中探讨了当前城市规划工作中面临的热点、难点问题。会后,各论坛承办方根据专家报告及讨论成果形成了一系列政策建议。为此,中国城市规划学会官微“中国城市规划”推出“政策建议”专栏,陆续推出系列文章,集中传递专家声音,助力城乡规划建设。

  本期“政策建议”基于2017中国城市规划年会“推动我国区域创新、协同发展的相关建议”专题会议观点提炼,本文提出应促进我国城市群协调发展,实现区域治理能力和治理体系的现代化;积极治理“大城市病”,优化城市空间结构,提高城市的可持续发展能力;推进“校城”融合,实现创新资源的共建共享。

  党的“十九大”报告中,对实施区域协调发展、加快建设创新型国家进行了全面部署。近年来,各地在促进区域创新和协同发展方面,进行了积极尝试和探索,对区域长期存在的一些问题进行了认真研究,为下阶段贯彻落实党的“十九大”提出的宏伟奋斗目标进行更加扎实的工作。

  1促进我国城市群协调发展,实现区域治理能力和治理体系的现代化

  以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,是我国顺应全球化、信息化背景下,结合我国人地关系紧张、区域发展不平衡现实国情,同时又是人口和地理大国的特点,提出的重大的区域协调发展战略。从国际来看,以欧盟“蓝色香蕉”地区、美国东北海岸地区、日本东海道为代表的城市群地区,成为参与国际竞争、贯彻国家发展意图的重要基地。

  分类施策,因地制宜,促进城市群协同发展。我国以京津冀、长江三角洲和珠江三角洲为代表的城市群,已经形成了城市连绵密集、功能联系密切、设施网络发达的“巨型城市地区”,应强化各城市在生态环境、城镇功能等方面实现区域协同,并在区域网络化、一体化布局的规划引导下,重点关注产业节点、创新节点、枢纽节点、特色节点四类关键节点地区。对长江中游、成渝、关中平原等正在发展中的城市群,当前的重点应是做好以核心城市为中心的“都市圈”战略,通过实现核心城市与周边地区的一体化发展,为城市群的进一步培育和完善创造条件。

  多方探索,组织创新,完善区域管治的组织机构。以长江三角洲城市群为例,可考虑在现有“多边协调、协议框架”的基础上,充分发挥民间的力量,建立各地相关专家为主体组成的“区域发展咨询委员会”、“区域一体化促进会”;以行业精英为主组成的各行业组织、协会,共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则,推进区域市场秩序建立;实现政府组织、非政府组织等共同参与区域发展政策制定、决策过程。如果确有必要,也可以适时进行行政区划调整,减少“行政区经济”对资源配置的影响,从而提高城市群地区资源配置的整体效率和一体化的水平。

  整合政策,完善机制,对城市群空间进行有序的保护与开发。以长江中游城市群为例,要明确生态保护目标和措施,落实国家长江“大保护”战略。要针对长江中游城市群生态空间保护问题,在各类空间规划编制和调整中,要明确生态要素特别是水资源的保护目标,慎重对待长江岸线的保护和开发,科学划定生态保护区和禁止建设区,对区域内的核心生态要素进行严格控制和保护。要合理划定农业、城镇、生态三类空间,合理确定国家、省、市等各级政府空间管控权利,以空间用途管制为核心构建新型空间规划治理模式;要依据要素流动规律安排建设用地,增强核心城市辐射带动作用。现阶段应通过土地供给策略,鼓励和引导人口等要素进一步集中,促进长江中游地区形成以武汉为核心,长沙、南昌为两翼,其他各类城市分工协作的城镇体系结构,提高土地使用效益。要创新耕地保护机制,在更大范围实施耕地易地占补,破解耕地保护与城镇发展矛盾。通过建立长江中游城市群耕地指标交易平台,在更大范围实现耕地数量的动态平衡。这既不会妨碍国家耕地保护目标的实现,亦可破解省内耕地占补落实难的困境,为新型城镇化提供充足的空间保障。

  优化国家中心城市布局,分层落实国家战略,实现国土相对均衡开发。要进一步培育全球城市,参与全球竞争,支撑“国家一带一路倡议”。要在科技创新、文化交流、商业商贸、交通枢纽、先进制造等专项方面,培育一批具有国际化影响力的城市,全面提升我国在世界城市体系中的竞争力。对国家每一个次区域板块,特别是欠发达地区也要扶持中心城市的发展,发挥其辐射带动区域的作用。

  2积极治理“大城市病”,优化城市空间结构,提高城市的可持续发展能力

  我国“大城市病”集中爆发,是城市综合承载能力难以适应人口规模快速增长导致的阶段性矛盾。从客观规律来看,全世界青年人,都愿意到大城市享受多样化的生活、学习和就业的机会,这是很正常的现象。只不过,我国许多大城市受当前城市基础设施保障能力、城市服务供给水平、居民的普遍素质、城市政府的管理能力等方面的制约,难以应对短时期人口快速增加的挑战,才导致了“大城市病”的集中爆发。因此,一方面要通过功能和人口疏解,减轻对大城市管理带来的冲击,为大城市提高综合承载能力、完善城市治理水平,赢得时间和空间;另一方面,要通过优化城市的布局和结构,提高城市的空间组织和运行效率,缓解“城市病”的症状。

  顺应特大城市就业岗位继续集聚的趋势,不断完善交通基础设施网络的支撑。以上海都市区的就业为例,其“中心超强、一城独大”不仅没有改变,反而有所增强。上海近5年新增就业岗位中的85%集中在都市区的核心区域。在中心城通勤区内,中心城建成区半径已经达到了20公里,就业密度超过10000个/平方公里的区域面积也达到了246平方公里。在中心区的外围及远郊地区,虽然出现多个就业次中心,但未出现能形成具有“反磁力”作用的次中心。随着上海产业结构“退二进三”的趋势加快,造成上海新增的三产就业进一步集中在中心区,单中心结构得到进一步加强。另外,随着居住“去中心化”趋势明显,造成就业岗位与居住之间的空间隔离程度进一步加大。但因为上海以极快的建设速度,迅速地形成了发达的格网放射状地铁系统,很好地支撑了这一空间结构变迁。

  要不断强化对“新城新区”的支持力度,才能逐步改善特大城市的空间结构。以武汉的研究为例,新城建设对中心人口的直接疏解作用不显著。中央活动区内人口规模仍在持续增长,主城区外围圈层是新增人口的主要承载区域。以工业用地扩张为先导的新城拓展模式,使商业、商务等现代服务业严重滞后于工业发展;住房供应仍然集聚于主城区内,并未对人口向新城疏解起到积极的推动作用;主城区相对优越的公共服务设施配置水平,也进一步加剧了人口对主城区的依赖程度,促使人口向主城集聚。

  3推进“校城”融合,实现创新资源的共建共享

  搭建校际关联,引导校内空间高效利用。应充分优化大学校园内部功能及空间环境,为校内重大科技基础设施及校际科研基础平台提供空间载体;充分利用周边建成社区及商业设施,将教工住宅、宿舍及食堂、生活福利及其他附属用房等后勤校舍功能逐步向校外转移,结合高校教室、校舍、库房等设施的改造升级,增设或复合科研设施功能,同时鼓励提高教育、科研用地更新改造为重大科技基础设施的建设强度,从而提升科教用地的集约节约利用水平。对大学校内低效利用的后勤设施进行改建扩建,用于建设国家重大科技基础设施及校际科研共享平台,为高校建设一流学科提供拓展及共享空间。

  搭建校产关联,构建产业创新全链条。应结合高校重点学科及城市主导产业方向,建设与之相适应的创新空间载体,形成产业创新全链条。一方面,在邻近大学的老旧居住社区、商业设施及商务办公楼宇,布局创业空间;另一方面,在大学周边选取交通联系便捷的工业用地及商务用地,采取改建或扩建的方式集中设置孵化器,增设产业转化空间,为科创平台的建设及高新技术企业的培育提供充足且完整的创新空间载体。在大学周边地区,结合现有文化设施、历史文化街区、生态景观开敞区,设置文创孵化、文创生产、文创消费、休闲娱乐等设施,整合形成环高校文化创意园区或街区,促进大学文化功能的外溢,增强城市的文化软实力。

  搭建校城关联,强化校城一体化共享。向市民逐步开放高校及科研院所的文化活动中心、图书馆、体育馆等文体设施,提升校园设施使用效率。在城市公共服务设施缺口较大区域,可以以政府和高校共建的方式,建设有一定规模、设施品质较高、交通可达性较强的文化及体育设施,弥补城市公共服务设施缺口。针对在校大学生及科研人员需求,在高校周边设置学术交流、人才公寓、休闲购物、休闲娱乐、商务办公、文化展览、体育健身等功能。

  摘自《中国城市规划》

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