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城乡规划法释义——第五条
2017-03-28

    第五条  城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接。 

    【释义】本条是关于城乡规划与相关规划的关系的规定。     

    一、国民经济和社会发展规划是各级政府对本辖区内未来的国民经济和社会发展所作的规划,对经济、社会、文化建设发挥着重要的作用。按照本条规定,城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划。     

    二、对于城乡规划与土地利用总体规划的关系,土地管理法规定,城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模;在城市规划区内、村庄和集镇规划区内,城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

    城乡规划是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的一个规划体系,调整的是城市、镇、村庄等居民点之间的相互关系,不是覆盖全部国土面积的规划。而土地利用总体规划,是指在一定区域内,根据国民经济和社会发展对土地的需求以及当地的自然、经济、社会条件,对该地区范围内全部土地的利用所作的长期的、战略性的总体部署和安排。城乡规划与土地利用总体规划在合理利用国土资源,促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展等规划的目标上是一致的。但是,城乡规划和土地利用总体规划也各有侧重。土地利用总体规划主要是以土地利用为核心,处理建设用地与农用地的关系,以保护基本农田和耕地等土地资源为主要目标,侧重于从宏观上对土地资源及其利用进行功能划分和控制,为土地用途管制提供依据。城乡规划则是从城乡各项建设的空间布局进行考虑,主要侧重于规划区内的建设土地和空间资源的合理利用,以引导控制建设项目的空间布局和建设活动的有序进行,其核心是保证规划区内用地的科学合理使用。城乡规划体系中的城镇体系规划、总体规划等确定的经济社会发展目标及空间布局等内容,也为土地利用总体规划提供宏观依据。从制定和审核的程序看,负责制定和实施国土规划、土地利用规划的国土资源部门有责任参与城乡规划的编制与审核等工作,而城乡规划主管部门也要参加国土规划和土地利用总体规划的编制、审核等工作。二者必须相衔接才能在保护好耕地的同时搞好城乡建设。因此,本条规定,城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当与土地利用总体规划相衔接。     

    三、我国涉及城乡空间布局的规划很多,如土地利用总体规划、海洋功能区规划、流域综合规划、港口规划、公路规划、民用机场建设规划、防洪规划等。就这些规划与城乡规划的关系,土地管理法、海域使用管理法、水法、草原法、港口法、铁路法、公路法、民用航空法、防洪法、文物保护法、人民防空法、电力法等十多部法律作了相应规定。这些法律规定主要分为三种情况:一是土地管理法、海域使用管理法等分别要求城市、镇、村庄规划与土地利用总体规划、海洋功能区划相衔接。二是水法、草原法、港口法、公路法、民用航空法等分别要求流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划,草原的保护、建设、利用规划,港口规划,公路规划以及民用机场建设规划等与有关城市、镇、村庄规划相协调。三是铁路法、防洪法、文物保护法、消防法、人民防空法、电力法等分别要求将铁路的线路、车站、枢纽以及其他有关设施的规划,城市防洪规划,历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划,消防规划,人民防空工程建设规划以及城市电网的建设与改造规划等纳入城市总体规划。     

    关于城乡规划与其他规划的关系,原城市规划法规定,城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调;《村庄和集镇规划建设管理条例》规定,村庄、集镇规划的编制,应当以县域规划、农业区划、土地利用总体规划为依据,并同有关部门的专业规划相协调。实践中,城乡规划不是一个孤立和封闭的体系,城乡规划的编制要以其他专业规划为基础,城乡规划编制中涉及很多基础性数据和资料,如人口规模、建设用地规模、产业发展方向、交通布局等都来源于各个专业管理部门。同时,由于城乡规划确定了将来城乡的空间发展方向,提出了建设活动的总体要求,这些反过来都会影响专业规划的制定。因此,城乡规划应当与各个专业规划相协调。对此,本法除了明确城乡规划与土地利用总体规划应相衔接外,对城乡规划与其他专业规划的关系没有作重复规定,即城市总体规划还应当继续依法与有关专业规划相协调,防洪、消防等有关专业规划还应当继续依法纳入城市总体规划。

 

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