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城乡规划法释义-第一条
2017-01-26

    第一条  为了加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,制定本法。

    【释义】本条是关于本法立法目的的规定。

    一、城乡规划是政府对一定时期内城市、镇、乡、村庄的建设布局、土地利用以及经济和社会发展有关事项的总体安排和实施措施,是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一。城乡规划不是指一部规划,而是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的有关城镇和乡村建设和发展的规划体系。

    在城乡规划法出台以前,我国有关城市和乡村规划管理的法律、行政法规有《中华人民共和国城市规划法》(1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过、1990年4月1日起施行)和《村庄和集镇规划建设管理条例》(1993年5月7日国务院令第116号公布、1993年11月1日起实施),简称“一法一条例”。“一法一条例”实施十多年来,对于加强城市、村庄和集镇的规划、建设和管理,遏制城市和乡村的无序建设、生态环境破坏等问题,促进城乡健康协调发展起到了重要的作用。但是,随着近年来城镇化进程的加快和社会主义市场经济体系的逐步建立,原有的以“一法一条例”为基础的城乡规划管理体制、机制遇到了一些新的问题:

    1.城乡之间的联系越来越紧密,城市的经济社会发展对其周边乡村的发展起到了积极的带动作用,乡村也为城市的发展提供了有力的支持,城市和乡村的发展日益交融。但“一法一条例”所确定的规划管理制度是建立在城乡二元结构基础上的,城市规划法不涉及乡村规划和管理,《村庄和集镇规划建设管理条例》不涉及建制镇以上的城市规划和管理。这种就城市论城市、就乡村论乡村的规划制度与实施模式使得城市和乡村规划之间缺乏统筹考虑和协调,影响城乡协调发展,已经不适应城乡统筹的需要。

     2.一些地方在城市建设中脱离实际,不顾环境资源承载能力和经济条件,擅自变更规划,批准开发建设,盲目扩大城市建设规模,贪大求洋,急功近利,搞“政绩工程”、“形象工程”,浪费了有限的土地资源,加剧了用地矛盾,造成了不良的社会影响。

    3.规划的编制和实施过程缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与程序,使得行政权力失去了必要的制约,规划的科学性和严肃性有待进一步提高。

    4.《村庄和集镇规划建设管理条例》虽然对乡、村庄规划作了一定的规范,但乡和村庄规划管理仍然薄弱。有的乡、村庄没有规划,无序建设;有的乡规划、村庄规划盲目模仿城市规划,未能体现农村特点,难以满足农民生产和生活需要。

    5.原有的城市规划仅从城市自身发展的需要出发,难免导致区域性的基础设施重复建设和资源浪费,也会产生城镇体系布局不当的问题。而长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等地区飞速发展的密集城市群建设迫切需要统筹规划、协调发展。

    6.土地使用制度和国家投资体制改革需要对原有“一法一条例”规定的规划实施制度作相应调整。比如,随着国有土地使用权的取得方式由主要通过划拨方式取得向主要通过出让方式取得,投资体制以项目建设一律须经审批转变为审批、核准、备案相结合,以备案为主,建设用地规划许可证的申请、批准、发放程序也需要作出相应调整。

    7.“一法一条例”规定的法律责任过于原则,迫切需要针对城乡建设活动中发生的违法行为的新情况、新特点对原有的法律责任规定予以修改和完善,如增加对有关主管部门违法行为的法律责任规定,进一步提高对违法建设行为的处罚力度等。

    总之,我国正处于经济社会快速发展变化的时期,为城镇化发展服务的城乡规划法律制度也应当与时俱进,有必要根据城乡建设和规划管理新情况,对原有的“一法一条例”所确定的城乡规划法律制度作出相应的调整。

    二、按照本条的规定,本法的立法目的主要包括以下三方面:

    1.加强城乡规划管理。规划是人民政府行政管理权的重要内容之一。城乡规划管理就是要组织编制和审批城乡规划,并对城市、镇、乡、村庄的土地使用和各项建设的安排实施规划控制、指导和监督检查。城乡规划工作具有全局性、综合性,只有依法加强对城乡规划的管理,才能使依法批准的各类城乡规划得以落实,有序规范各项城乡建设活动。因此,加强城乡规划管理是城乡规划立法的直接目的。

    2.协调城乡空间布局,改善人居环境。加强城乡规划管理是本法的直接目的,但立法不能仅为了加强规划管理。将城乡规划的编制、审批、实施以及监督检查活动纳入法制化轨道,依法规范、管理城乡建设活动,其根本目的在于以人为本,实现城乡空间协调布局,为人民群众创造良好的工作和生活环境。

    3 促进经济社会全面协调可持续发展。好的城乡规划应当立足当前、面向未来、统筹兼顾、综合布局,要处理好局部利益与整体利益、近期建设与长远发展、经济建设与环境保护、现代化建设与历史文化保护等一系列关系,充分发挥城乡规划在引导城乡发展中的统筹协调和综合调控作用,促进城乡经济社会全面协调可持续发展。

                                                  节选自《城乡规划法释义》

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